方案出臺近三年，飽受爭議的事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革仍在原地踏步。
2008年初，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》（下稱《方案》），確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五?。ㄊ校┰圏c(diǎn)事業(yè)單位養(yǎng)老制度及分類改革。事業(yè)單位人員由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)的退休養(yǎng)老制度，改為由個人及單位共同繳費(fèi)的養(yǎng)老保險制度，最終待遇將在有所平衡的基礎(chǔ)上，參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度衡定。
三年過去了，改革進(jìn)行得怎么樣了？近日，一位社保官員在北京參加《社會保險法》研討會時透露，其實(shí)這五大試點(diǎn)省市“都沒搞起來，誰都不愿意做第一個”。
本刊記者為此采訪了五地勞動保障部門，被訪者都不約而同地用“還在醞釀”“正在研究方案”等辭令來搪塞記者的提問。
“改革的思路有問題，事業(yè)單位情況也很復(fù)雜，改起來阻力很大。”中山大學(xué)社會保障研究中心主任申曙光告訴本刊記者，“據(jù)我所知，大家都沒有實(shí)際性進(jìn)展，個別省市即使有一些動靜，也只是用來應(yīng)付‘上面’的”。
事實(shí)上，早在1991年企業(yè)養(yǎng)老保險制度建立時，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點(diǎn)亦隨之啟動，“但差不多20年過去了，一直試不動”。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、就業(yè)與社保中心主任楊燕綏說。
10月28日，《社會保險法》在11屆全國人大常委會第17次會議上高票通過。然而，這項(xiàng)被稱為“覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險制度”，對事業(yè)單位養(yǎng)老制度的界定卻顯得前后矛盾。其第十條稱，“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員（即事業(yè)單位人員）養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”，將事業(yè)單位與機(jī)關(guān)單位放在同一陣營；第十三條卻又規(guī)定“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)由政府承擔(dān)”。
分析普遍認(rèn)為，有關(guān)部門及全國各地對這項(xiàng)艱巨的改革任務(wù)，仍未做好準(zhǔn)備。
改革“兩步走”
兩年半前的《方案》，改革思路非常明確，擬分兩步走。
第一步，先對龐大的事業(yè)單位隊(duì)伍進(jìn)行分類，其中行政類事業(yè)單位可直接并入機(jī)關(guān)單位，按公務(wù)員對待；經(jīng)營類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè)，與企業(yè)養(yǎng)老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員”。
據(jù)悉，在現(xiàn)有3000余萬事業(yè)單位從業(yè)人員中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位人員占絕大多數(shù)。
第二步，對這部分人實(shí)行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式一致的養(yǎng)老保險制度，即要求單位與個人共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險費(fèi)，其中單位繳費(fèi)比例不超過單位工資總額的20%，個人繳繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。
本著平穩(wěn)過渡原則，養(yǎng)老待遇將實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實(shí)施前就已退休的可享受原退休待遇，方案實(shí)施后開始繳費(fèi)，且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后參照企業(yè)模式按月發(fā)給基本養(yǎng)老金；對于方案實(shí)施前即進(jìn)入事業(yè)單位工作的“中人”，則由財(cái)政按照“每工作一年視同繳費(fèi)一年”的原則，代為一次性補(bǔ)足應(yīng)繳保險費(fèi)，再參照企業(yè)模式計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。
此外，方案提到要建立職業(yè)年金，以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，學(xué)者稱職業(yè)年金“是沒影的事”。
兩年半前，國務(wù)院推出此項(xiàng)改革，原因是事業(yè)單位從業(yè)人員數(shù)量巨大，超過3000萬人，占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%.事業(yè)單位退休費(fèi)是按退休人員工資額的一定比例計(jì)發(fā)，而近年來工資上調(diào)，擴(kuò)大了事業(yè)單位養(yǎng)老金的基數(shù)，使得財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重。據(jù)當(dāng)時勞動和社會保障部有關(guān)資料，1990年全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，目前已增至1400多億元，這些錢大約一半是財(cái)政撥款，一半是自籌。
改革的另一大目的是為了“遵循權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合的原則”。
改革開放初期，企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平，曾在同一個起跑線上。
1991年后，隨著企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革啟動，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的不同，使企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩套退休制度之間出現(xiàn)越來越大的差異。以上海奉賢區(qū)一位工齡為35歲的職工為例，如果他在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作，退休費(fèi)在3000元左右；假如到了企業(yè)，退休費(fèi)在1350元左右。
廣東省屬事業(yè)單位一位已退休的處級干部告訴本刊記者，他每月退休工資為6500元左右，“我的一位朋友，跟我一起參加工作的，當(dāng)年也是處級干部，后來調(diào)到企業(yè)，退休工資只有3000元”。
與公務(wù)員一樣，事業(yè)單位人員基本不繳費(fèi)、不承擔(dān)義務(wù)，即可直接享受如此高額的養(yǎng)老待遇；企業(yè)人員繳費(fèi)額度為全球之冠，卻只能領(lǐng)到勉強(qiáng)夠溫飽的退休金。因此，要求公平對待的呼聲，十多年來在中國不絕于耳。
三大阻力
事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案受到工人、農(nóng)民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業(yè)單位從業(yè)者的堅(jiān)決抵制。
本刊記者在廣東了解到，2008年底，廣東起草了《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見（征求意見稿）》，擬為其后的養(yǎng)老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業(yè)單位內(nèi)部征求意見，“就引起混亂和不穩(wěn)定，一些人直接寫信給省委領(lǐng)導(dǎo)，大批人申請?zhí)崆巴诵莼蛸I斷工齡?！?/p>
廣東省人力資源和社會保障廳一位不愿公開姓名的官員告訴本刊記者，分類改革本身就困難重重。
盡管從單位性質(zhì)上看，要進(jìn)行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進(jìn)行公平有效的劃分爭議極大。
按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位及公益類事業(yè)單位。后者是養(yǎng)老制度改革對象。第一類事業(yè)單位要與國家機(jī)關(guān)合并，他們對改革雙手贊成；第二類擬通過改制成為企業(yè)，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業(yè)模式納入養(yǎng)老保險序列，在養(yǎng)老保險改革方面爭議不大，但對自己要被直接改成企業(yè)的做法，反應(yīng)激烈。很多列入轉(zhuǎn)制計(jì)劃的事業(yè)單位人員，紛紛打報告要求回到公務(wù)員系統(tǒng)工作。這是第一重阻力。
第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業(yè)單位內(nèi)，掀起了一股提前退休潮。
華南農(nóng)業(yè)大學(xué)一位已退休的教師告訴本刊記者，當(dāng)時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請?zhí)崆巴诵?，退休金則可能只有1600元/月左右。
按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅(jiān)持正常工作的，經(jīng)報同級政府人事部門批準(zhǔn)亦可辦理提前退休手續(xù)。對這部分職工，可按“老人老辦法”實(shí)行退休養(yǎng)老待遇。
據(jù)廣東當(dāng)?shù)孛襟w報道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學(xué)校返聘自己”。
廣東省社保系統(tǒng)一位官員稱：“當(dāng)時提出要退休的大概有上千人，嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認(rèn)為公務(wù)員不改，只改事業(yè)單位，不公平。”
在改革方案執(zhí)行者眼中，還有第三重阻力，就是財(cái)政支付難題。
上述廣東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業(yè)單位人群一下子進(jìn)入社保，財(cái)政必須按其工齡為其補(bǔ)繳工資額28%的養(yǎng)老保險費(fèi)?！爱?dāng)時勞動、人事及財(cái)政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補(bǔ)繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。
如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，“那更是不得了，沒人敢提”。
據(jù)悉，2009年廣東省財(cái)政對社保養(yǎng)老基金補(bǔ)助3.3億元，壓力原本已相當(dāng)巨大。
“各部門一看情況這么復(fù)雜，改革對象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了?！边@位官員說。就這樣，廣東的事業(yè)單位分類改革辦法不了了之，養(yǎng)老制度改革方案也隨之?dāng)R淺。
作為最早啟動改革的省份，廣東的經(jīng)歷被其他?。ㄊ校┮暈榻逃?xùn)。據(jù)本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺相關(guān)改革方案；山西正在進(jìn)行事業(yè)單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業(yè)單位74個，核減事業(yè)編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項(xiàng)編制72名，核減處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)182名。但是，山西的改革能進(jìn)行到何種程度，業(yè)界并不看好。
制度結(jié)構(gòu)之弊
在微觀層面，申曙光認(rèn)為，改革之所以停滯，在技術(shù)層面的原因，是未對相關(guān)人員關(guān)心的一些基本問題作出安排。
比如，改革最初提出，原則上不降低事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇，但改革選擇的是企業(yè)養(yǎng)老保險模式，“稍一核算就知道，這無法保證待遇不降低。為彌補(bǔ)這一問題，方案提出要設(shè)立職業(yè)年金，但沒有給出發(fā)展職業(yè)年金的意見與方案”。
申曙光還說，方案未明確國家、地方政府和單位在社會統(tǒng)籌繳費(fèi)方面的分擔(dān)比例和責(zé)任；作為二次分配的均衡器，這一制度安排也沒有解決公平分配問題。
楊燕綏提出，中國的養(yǎng)老金制度本身就需要動大手術(shù)?！艾F(xiàn)有養(yǎng)老保險制度是碎片化的，按身份劃分的，不同群體適用不同的保障制度——公務(wù)員、事業(yè)單位退休后可以體面生活；工人只能說餓不死；農(nóng)民、城市居民，政府過去完全不管，現(xiàn)在管一點(diǎn)點(diǎn)。這不僅違背了公平原則，也違背了保障原則”。
上海社科院研究員左學(xué)金表示，這種碎片化也限制了不同性質(zhì)單位之間的勞動力流動，不利于社會效率的提高。
楊燕綏還提出，事業(yè)單位改革所參照的企業(yè)模式，原本不是個好模式。
據(jù)悉，當(dāng)前中國企業(yè)按職工基本工資的28%繳納養(yǎng)老保險，其繳費(fèi)幅度在181個國家中排名第一，是北歐五國的3倍，是G7國家的2.8倍，是東亞鄰國和鄰近地區(qū)的4.6倍。如此高的費(fèi)率，換來的卻是極低的保障水平。據(jù)人力資源和社會保障部公布的數(shù)字，2009年全國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金僅 1200元。
北京一位研究社保問題的學(xué)者向本刊披露，由于財(cái)政預(yù)算不足，中國養(yǎng)老保險制度改革以來一直入不敷出，“國家給企業(yè)定了一個較高的費(fèi)率，以此支付退休人員的養(yǎng)老金。但是退休人員越來越多，加上提前退休和退休年齡過早，企業(yè)繳納的20%費(fèi)率仍然不夠，最后社保基金不得不將個人賬戶里的錢也挪用了，這就給將來的老齡化帶來更大的災(zāi)難，是一個走不下去的制度”。
這位學(xué)者說，這項(xiàng)缺陷極多的制度盡管已逐步被企業(yè)人員接受，卻無法得到事業(yè)單位人員的認(rèn)可。2009年全國“兩會”期間，70余名全國政協(xié)委員聯(lián)名反對這項(xiàng)改革。
楊燕綏提出，中國需要用20年到30年，通過加大投入，改革現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，保證所有居民達(dá)到退休年齡后都有飯吃，這是政府的責(zé)任。然后建立個人賬戶，讓有能力、貢獻(xiàn)也比較大的人，根據(jù)個人情況存一些養(yǎng)老金，使老年的生活更體面。“這樣不管公務(wù)員、農(nóng)村居民、城市居民到晚年都能老有所依”。
